martes, 22 de julio de 2014

LA POTESTAD TRIBUTARIA DE NAVARRA Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

La sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de junio referida al Impuesto sobre el Valor de la Producción de Energía Eléctrica (IVPEE) ha abierto un profundo debate sobre la potestad real de Navarra para mantener, establecer y regular su régimen tributario, potestad a la que se refieren el artículo primero y siguientes del vigente Convenio Económico. Ya he tenido ocasión de expresar mi enorme preocupación por la situación generada.

Creo, sin embargo, que conviene situarlo en un contexto global, y más comprensible, para que la ciudadanía pueda valorar más adecuadamente la cuestión y fijar también, cada uno, su propia posición al respecto. Que me perdonen los reputados juristas que se han pronunciado sobre la materia si no soy lo suficientemente preciso en algún extremo. Confío en que esos eventuales matices no afecten a la conclusión global.

De acuerdo con la legislación vigente, nuestro sistema fiscal está formado, al menos en teoría, por dos tipos de tributos: los que Navarra pacta con el Estado, llamados tributos convenidos, y los que Navarra establece directamente respetando unos determinados principios generales. Unos y otros, para poder aplicarse, precisan de una ley aprobada en el Parlamento de Navarra. Dicho de otra manera, un tributo regulado por el Estado en ningún caso puede aplicarse en Navarra.

A su vez, en lo que se refiere a los tributos convenidos, los hay básicamente de dos clases: aquellos en los que el pacto con el Estado incluye la capacidad de Navarra para regular la letra pequeña, por lo que la ley que los regula puede ser diferente a la ley estatal que los regula en territorio común, eso sí, respetando unos principios generales, y aquellos en los que el pacto con el Estado establece que Navarra deberá regularlos siguiendo exactamente la letra pequeña de lo establecido por el Estado.

Si tomamos los 2.876 millones de ingresos tributarios de 2013, la inmensa mayoría -la práctica totalidad- corresponde a los tributos convenidos con el Estado. Aproximadamente la mitad corresponde a tributos convenidos en los que Navarra tiene capacidad de regular la letra pequeña (IRPF, Sociedades, Patrimonio, Sucesiones y Donaciones, sobre todo), y la otra mitad a los convenidos donde Navarra tiene que copiar al milímetro lo que dice el Estado (IVA, impuestos especiales -alcoholes, hidrocarburos, tabacos, electricidad…- sobre todo).

Es obvio que en los tributos convenidos con capacidad regulatoria de Navarra pueden surgir conflictos entre Navarra y el Estado de hasta qué punto Navarra está o no respetando los principios generales de referencia, por ejemplo el famoso principio de la presión fiscal efectiva global equivalente. También pueden aparecer tensiones cuando el Estado regula un tributo nuevo en una materia nueva y hay que convenirlo con Navarra. Convenir es pactar, y el pacto puede no producirse o retrasarse mucho, pese al eventual interés de Navarra en poder tener un tributo nuevo en esa materia en marcha con la consiguiente recaudación. No es ésta sin embargo la cuestión que está detrás de la sentencia del Tribunal Constitucional.

El área de conflicto está en lo referido a los tributos nuevos que establezca directamente Navarra sin pactarlos con el Estado en materias no reguladas previamente por éste. Aparentemente, de la lectura de la legislación vigente se deduce que Navarra sí puede hacerlo respetando unos principios generales. Este ha sido el caso del IVPEE. Navarra lo aprobó un día antes de que el Estado aprobara un tributo nuevo sobre esa misma materia. El Estado lo recurrió ante el Tribunal Constitucional -y recurrió sólo este tributo pese a que Navarra también aprobó los impuestos sobre producción y almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radioactivos que no recaudan ni van a recaudar nada- , y éste le ha dado la razón señalando que el tributo navarro era inconstitucional. Se ha basado para ello en una ley, y esto es lo grave, que no tiene aplicación en Navarra, usando para ello una argumentación jurídica muy rebatible, pero sentando jurisprudencia, tras una sentencia parecida referida al Impuesto sobre Grandes Superficies Comerciales. Es decir, que el Tribunal Constitucional está diciendo que, de facto, Navarra no puede establecer sus propios impuestos, ya que, si alguien los recurre, van a ser anulados. En este momento no existen en Navarra tributos propios operativos que tengan un mínimo de transcendencia recaudatoria. Está claro que el Estado está dispuesto a frenar contundentemente esta vía.

Sin ninguna duda, en el camino hacia una soberanía fiscal plena, por supuesto que engarzada también en principios armonizadores comunes -no podemos olvidar en este terreno el marco fiscal europeo-, será fundamental defender nuestra capacidad reguladora en los tributos en los que ya la tenemos, esencial tratar de conseguir mayor capacidad reguladora en aquellos tributos convenidos en los que no tenemos ningún margen, y capital también blindar nuestra potestad para regular tributos propios. Todo ello conscientes de la transcendencia de negociar adecuadamente la aportación anual al Estado y los ajustes de IVA e impuestos indirectos.

En este avance, son centrales dos cuestiones: quién representa a Navarra en su relación con el Estado y, sobre todo, quién es el árbitro que interpreta las diferencias.

El propio Convenio establece que el órgano competente para las negociaciones con el Estado es la Comisión Coordinadora integrada por 6 representantes de cada Gobierno (Navarra y Estado). Sería bueno preguntarse si, a la vista de la diversidad y complejidad del mapa político de Navarra, pudiera ser conveniente una modificación en el criterio de designación de la representación navarra, de forma que, manteniendo el Gobierno un peso importante, pudiera haber una representación parlamentaria que asegurase un mayor consenso. También sería muy conveniente consolidar y fortalecer todavía más -nos consta que ya existen- las relaciones bilaterales entre los técnicos especializados navarros y los de la CAV que muchas veces lidian con situaciones similares. Y fomentarlas también en los niveles políticos.

El quid, con todo, está en el árbitro. El Tribunal Constitucional. No es un árbitro que traslade imparcialidad, que genere la sensación de equivocarse a veces a favor de unos y otras a favor de los otros. En nuestro proyecto de futuro tenemos que tratar de ir dibujando un sistema bilateral de resolución e interpretación final de los conflictos.

Manu Ayerdi, parlamentario de Geroa Bai